W 2021 roku w Polsce uchwalono 20 960 stron nowego prawa. To o 40 proc. więcej niż przed rokiem – wynika z 8. edycji raportu „Barometr prawa” firmy Grant Thornton. Żeby być na bieżąco ze wszystkimi zmianami, statystyczny Kowalski musiałby dziennie przeznaczyć 3 godziny na czytanie wprowadzanych ustaw czy rozporządzeń. Żadne państwo w Unii Europejskiej nie produkuje tyle prawa, co Polska. Dla przykładu w latach 2012-2014 weszło w naszym kraju w życie 56-krotnie więcej przepisów niż w Szwecji.
Od lat niestabilność polskiego prawa i nadmierna zmienność regulacji uznawana jest przez firmy jako jedna z barier rozwoju. Zmienność regulacji nie tylko utrudnia firmom działalność oraz naraża je na kary i grzywny, ale też zniechęca je do inwestowania oraz utrudnia długofalowe budowanie zamożności obywateli.
Polska zajęła 10. miejsce w rankingu najbardziej skomplikowanych jurysdykcji na świecie do prowadzenia biznesu przez zagraniczne firmy. Ranking Global Business Complexity Index przygotowywany jest przez firmę TMF Group. Jednym z powodów jest właśnie niestabilność i skomplikowanie prawne.
- Przepisy prawne w Polsce często zmieniają się szybko, pozostawiając firmom niewiele czasu na reakcję i wdrożenie zmian. Sytuacja ta uległa nasileniu w czasie pandemii, w której rząd reagował na dynamicznie zmieniającą się sytuację. Na przykład wprowadzanie i znoszenie lockdownu działo się szybko, podczas gdy zmiany prawa w odpowiedzi na pandemię pozostawały w mocy (np. pakiety pomocy gospodarczej), co powodowało dezorientację co do tego, które przepisy mają zastosowanie w danym momencie – tłumaczyli autorzy raportu.
Firma audytorsko-doradcza Grant Thornton w 2015 roku uruchomiła cykl „Barometr prawa. Analiza otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”. To projekt badawczy, który na konkretnych liczbach pokazuje, jak dużo prawa produkuje się w Polsce.
Jak pokazują przygotowywane przez firmę raporty, żadne państwo w Unii Europejskiej nie produkuje tyle prawa, co Polska. Dla przykładu, w latach 2012-2014 weszło w naszym kraju w życie 56-krotnie więcej przepisów niż w Szwecji.
Co wynika z najnowszej, ósmej edycji?
Przeczytaj także: Wypłacanie ekwiwalentu i kontrola trzeźwości. Nadchodzą zmiany w Kodeksie pracy
Polska liderem nadprodukcji prawa
Z wyliczeń Grant Thornton wynika, że w 2021 roku produkcja przepisów przyspieszyła. Rząd i parlament uchwaliły łącznie 20 960 stron aktów prawnych najwyższej rangi – ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych. To o 40 proc. więcej niż w 2020 roku i jeden z najwyższych wyników ostatnich trzech dekad.
- Wyhamowanie przyrostu nowych regulacji odnotowane w 2020 roku było też – jak przewidywaliśmy w poprzednim roku – jedynie chwilowym spowolnieniem, wywołanym pandemią. W 2020 roku na kilka miesięcy niemal sparaliżowała ona prace legislacyjne w Polsce, ale w 2021 roku efekt ten wygasł i sytuacja wróciła do normy - komentują autorzy raportu.
3 godziny dziennie na czytanie aktów prawnych
Co to oznacza dla statystycznego Kowalskiego? Gdyby przedsiębiorca lub obywatel chciał mieć pewność, że jest na bieżąco ze wszystkimi zmianami w prawie, musiałby każdego dnia roboczego na samo czytanie aktów prawnych poświęcić 2 godziny i 46 minut (przy optymistycznym założeniu, że na przeczytanie jednej strony aktu prawnego potrzebne są 2 minuty).
Jednak jak zauważają eksperci Grant Thornton, nawet to będzie niewystarczające, ponieważ ogromna część aktów prawnych to jedynie modyfikacje istniejących już wcześniej przepisów. Aby poznać ich sens, trzeba by teoretycznie czytać też teksty jednolite aktów prawnych, a to wymagałoby kolejnych kilku czy nawet kilkunastu godzin dziennie.
- W obliczu okrutnego ataku na Ukrainę, który od trzech tygodni zmienia nasze życie, jakość stanowienia prawa w Polsce wydaje się być problemem błahym. Na przyzwoitą legislację można jednak spojrzeć w szerszym kontekście – jako na czynnik warunkujący poszanowanie i przestrzeganie prawa, a dalej jako na jeden z fundamentów demokracji. Z tego powodu dbałość o jakość prawa nabiera głębokiego sensu. Monitorowanie jakości stanowienia prawa w Polsce i wskazywanie uchybień czy przypadków obniżania standardów w procesie legislacyjnym jest niezbędne, ponieważ tylko ono umożliwia dobrą diagnozę i wyeliminowanie wad, a w konsekwencji – poprawienie polskiego prawodawstwa – mówi Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton.
Prawo tworzone jak na taśmie
Jak wynika z badania, mamy problem nie tylko z nadprodukcją prawa. Tempo prac nad ustawami w polskim parlamencie jest zawrotne i nie pozwala w spokojny, merytoryczny sposób przygotowywać dobrych regulacji. W 2021 roku nad pojedynczą ustawą pracowano średnio zaledwie 85 dni. To co prawda o 8 i 16 dni więcej niż odpowiednio w 2019 i 2020 roku, jednak wynika to jedynie z faktu, że coraz dłużej nad projektami ustaw pracuje Senat (po tym, jak dwa lata temu większość w izbie wyższej przejęła opozycja). Na pozostałych etapach prac nad ustawami czas prac nadal się skraca – posłowie mają coraz mniej czasu na zapoznanie się z projektami ustaw, a komisje sejmowe coraz mniej czasu pracują nad poprawkami.
- Wydaje się, że stale zbliżamy się do granic elastyczności prawnej i bez istotnej zmiany filozofii stanowienia prawa wkrótce popadniemy w głęboki kryzys regulacyjny oznaczający niezdolność zarówno podmiotów prawa, jak i organów odpowiedzialnych za jego egzekwowanie, do przyswojenia i zastosowania się do prawnych ram funkcjonowania w Polsce – komentuje Grzegorz Maślanko, radca prawny i partner w zespole kancelarii prawnej w Grant Thornton.
Polski Ład symbolem
Symbolem nadmiernego pośpiechu w tworzeniu prawa oraz wynikających z tego problemów są zapisy Polskiego Ładu. Jak wynika z analizy Grant Thornton, na 9 ustaw wdrażających tę reformę, aż 8 zostało uchwalonych z naruszeniem prawa (łamiąc zapisy Regulaminu Prac Rady Ministrów), a w przypadku żadnej z nich nie przeprowadzono rzetelnych konsultacji publicznych (albo ich nie przeprowadzono w ogóle, albo miały one charakter fasadowy).
Zawrotne było także tempo procedowania ustawy w parlamencie. Czas pracy nad 9 ustawami wyniósł średnio zaledwie 53 dni. To o 32 dni mniej niż średnia dla ustaw uchwalonych przez parlament w 2021 roku. To też około 70 dni mniej niż w przypadku przeciętnej ustawy gospodarczej z 2010 roku.
Na zapoznanie się z projektem tworzących Polski Ład ustaw posłowie mieli średnio 10 dni przed pierwszym czytaniem. Projekt głównej ustawy podatkowej wdrażającej Polski Ład liczył wraz z załącznikami 686 stron skomplikowanych i powodujących głębokie zmiany w systemie podatkowym regulacji.
- Jak pokazała przyszłość, nawet eksperci Ministerstwa Finansów przez całe miesiące wdrażania tych regulacji nie przewidzieli wszystkich ich skutków (o czym świadczy np. fakt, że formularz deklaracji PIT-2 na stronie MF jeszcze na początku stycznia 2022 roku zawierał nieaktualne informacje). Wspomniane 10 dni dla posłów (nie będących ekspertami w dziedzinie podatków i ubezpieczeń społecznych) z tej perspektywy pozwala bezpiecznie stwierdzić, że parlamentarzyści głosowali w ciemno – nie mogli wiedzieć, za jakimi rozwiązaniami tak naprawdę oddają głos – komentuje Grant Thornton.
Wspólne posiedzenie sejmowych Komisji Finansów Publicznych oraz Gospodarki i Rozwoju ws. Polskiego Ładu (fot.Leszek Szymański/PAP)
Średni okres vacatio legis (czasu dawanego obywatelom i organizacjom na dostosowanie się do zmian przepisów) dla 9 ustaw wdrażających Polski Ład wynosił 43 dni. To o 13 dni mniej niż średnio dla wszystkich projektów ustaw z 2021 roku i o 30 dni mniej niż średnio dla ustaw gospodarczych z okresu 2005-2015. Dla dwóch „polskoładowych” ustaw („mniejszej” ustawy podatkowej oraz ustawy samorządowej) vacatio legis właściwie nie istniało, a dla dwóch kolejnych (dotyczących zmian dla rolników i zmian w ochronie zdrowia) wynosiło 14 dni.
Zobacz: Dramatyczna sytuacja w kadrach i płacach. Księgowe są sfrustrowane i wypalone
- Porównując skutki tzw. „Polskiego Ładu” oraz ustawy o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej widzimy w praktyce aktualność łacińskiej maksymy festina lente – śpiesz się powoli. Widać bowiem, że brak pośpiechu służy wynikom prac legislacyjnych, a wysoka jakość stanowionego prawa będzie służyć nam wszystkim – obywatelom, firmom, jak i instytucjom publicznym oraz sądownictwu – komentuje Maja Jabłońska, radca prawny i counsel w zespole kancelarii prawnej w Grant Thornton.
Są też dobre przykłady. Eksperci Grant Thornton przywołują uchwaloną ustawę o zarządzie sukcesyjnym. Ich zdaniem ta ustawa pod kątem jakości procesu legislacyjnego przygotowana jest modelowo. Średni okres konsultacji publicznych dla 9 ustaw Polskiego Ładu wynosił 9 dni. W przypadku ustawy o zarządzie sukcesyjnym konsultacje trwały 436 dni, w tym w trakcie dwóch konferencji uzgodnieniowych czy przy użyciu ankiety przeprowadzonej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości wśród przedsiębiorców.
Materiał chroniony prawem autorskim - zasady przedruków określa regulamin.
PODOBAŁO SIĘ? PODZIEL SIĘ NA FACEBOOKU
KOMENTARZE (11)